L’emergenza è ancora tale se permanente?

Il Governo proroga lo stato di emergenza fino al 15 Ottobre. Per Conte misura necessaria. E’ un atto dovuto o un rischio per la democrazia?

Tra il 28 ed il 29 Luglio il Governo ha incassato il si della maggioranza, sia in Senato che alla Camera, per la proroga dello stato di emergenza fino al 15 Ottobre dopo aver raggiunto il compromesso con il Partito Democratico ed Italia Viva. La decisione, già nei giorni precedenti, aveva scatenato nel dibattito mediatico e politico una serie di preoccupazioni e dure affermazioni contro l’operato del Presidente del Consiglio Conte, reo di voler prolungare l’emergenza ed il panico solo a fini elettorali e per ampliare i suoi poteri a discapito del Parlamento e della democrazia, senza alcuna emergenza in corso a giustificare tale processo.

Le opposizioni hanno subito cavalcato questa visione delle cose gettando benzina sul fuoco, boicottando la mascherina, denunciando una deriva liberticida ed autoritaria nonché un ritorno al lockdown ingiustificato. Tutto deriva dalla grave confusione su cosa sia lo stato di emergenza ed i decreti legge emanati all’inizio della tragedia Covid.

Per tali ragioni è opportuno prima chiarire i punti cruciali, partendo dalla base al fine di sanificare il dibattito, che qui ci prefiguriamo, dall’inquinamento retorico al quale assistiamo quotidianamente. Quotidianità caratterizzata da affermazioni di relazioni causa effetto totalmente immotivate, false e fuorvianti che denotano o ignoranza sullo stato di diritto o malafede.

Questo è il punto di partenza, affrontare la complessità in modo accessibile, senza scorciatoie e semplificazioni capaci di alterare nel racconto l’essenza delle cose. Solo così potremo porci il problema dell’opportunità o meno di prolungare lo stato di emergenza, del modo in cui il Governo ha utilizzato i decreti legge e i DPCM, interrogandoci sui rischi per la democrazia. Posizioni diverse in scontro tramite dibattito di idee sono ossigeno per una democrazia che possa dirsi sana, ma tale ossigeno se inquinato da falsità avvelena lo stato democratico.

Lo stato di emergenza

Dobbiamo dunque definire preliminarmente cosa sia lo stato di emergenza. Gli ampi poteri esercitati dal Presidente del Consiglio discendo dai decreti legge e non, come falsamente le opposizioni affermano, dallo stato di emergenza dichiarato dal 31 Gennaio. La dichiarazione dello stato di emergenza è necessaria al fine di legittimare poteri di ordinanza per intervenire operativamente in situazioni di criticità.

Il punto di partenza è il codice della protezione civile (d.lgs. n.1/2018, art 7), il quale prevede tre tipi di emergenze connesse a calamità naturali o causate dall’uomo. Quella che in questo caso ci interessa è l’emergenza che, per via dell’intensità e dell’estensione, deve essere gestita a livello nazionale con immediato intervento.

Quando una tale emergenza risulta attuale o imminente, il Consiglio dei Ministri delibera lo stato di emergenza definendone l’estensione territoriale e la durata; quest’ultima può estendersi per 12 mesi con possibile proroga fino ad altri 12 mesi. Analizzando l’art.2, la dichiarazione dello stato di emergenza risulta fondamentale affinché la Protezione civile possa operare l’ “insieme, integrato e coordinato, delle misure e degli interventi diretti ad assicurare il soccorso e l’assistenza (…) e la riduzione del relativo impatto, anche mediante la realizzazione di interventi indifferibili e urgenti…”.

Grazie a tale strumento è quindi possibile rispondere perentoriamente a situazioni straordinarie, appunto d’emergenza, saltando i paletti operativi della burocrazia. Una cesura oggi causerebbe innumerevoli problemi rispetto alle ordinanze già emanate, ma ancora in corso, e le successive, nonché la gestione operativa di Angelo Borrelli capo del dipartimento della protezione civile.

Muove proprio da tale presupposto il discorso di Conte prima al Senato e poi alla Camera: <<Se si epura la discussione da posizioni ideologiche, è una scelta inevitabile, per certi aspetti obbligata, fondata su valutazioni squisitamente tecniche. Non sto dicendo ovviamente che è preclusa una valutazione politica, anzi oggi vi viene richiesta, ma voglio dire che il governo sta operando questa valutazione sulla base di mere istanze organizzative, operative, non certo perché si vuole fare un uso strumentale per atteggiamento liberticida, reprimere il dissenso o ridurre la popolazione in uno stato di soggezione. Sono affermazioni gravi che non hanno alcuna corrispondenza nella realtà. Se non si condivide la necessità di prorogare l’emergenza>> Aggiunge Conte, <<lo si dica in modo franco al Governo ma non si faccia confusione sulla popolazione, perché oggi sui social c’è qualche cittadino convinto che prorogare lo stato di emergenza significhi rinnovare il lockdown dal primo Agosto. Non è affatto così>>

Davanti l’aula del Senato il Presidente del Consiglio ha inoltre fatto notare che la proroga è una facoltà attivabile ogniqualvolta, anche a distanza di tempo rispetto al verificarsi dell’evento, si renda necessaria la prosecuzione degli interventi: <<Questa esigenza si verifica quasi sempre. Lo confermano molteplici precedenti, lo stato di emergenza viene ordinariamente prorogato dal Governo ben oltre il termine inizialmente fissato. Segnalo, ad esempio, che dal 2014 ad oggi, sono state adottate 154 dichiarazioni di stato di emergenza e ben 84 sono state le delibere di proroga.>> Qui Conte fa riferimento ad emergenze come quella idrica in Veneto e l’alluvione dell’Emilia del 2018, prorogate con l’ultimo decreto rilancio.

Ricapitolando, quindi, lo stato di emergenza è necessario per ragioni operative e ve ne sono altri ancora in vigore. Il lockdown invece discende dai decreti legge poi convertiti in legge dal Parlamento. In particolare il decreto legge di Marzo 6/2020 ha autorizzato il Governo ad adottare “ogni misura di contenimento e di gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica“. Mentre i famigerati DPCM discendono al loro volta dai decreti legge, ciò vuol dire che senza quei decreti, poi discussi e convertiti dal Parlamento in legge, i DPCM non sarebbero stati possibili.

Il decreto legge è un provvedimento provvisorio con forza di legge in virtù del secondo comma dell’art.77 della Costituzione. Il DPCM invece è una fonte di rango sub-legislativo, pura espressione del potere esecutivo. Ma, come detto, esso discende dal decreto legge e quindi la sua legittimazione democratica è da trovarsi lì. A tal proposito vi consigliamo il nostro precedente approfondimento su decreto legge e DPCM https://lamagnacharta.com/2020/03/31/la-legislazione-al-tempo-dellemergenza-sanitaria-ce-davvero-una-crisi-delle-procedure-democratiche/ .

Sabino Cassese, giudice emerito della Corte Costituzionale

Le critiche di alcuni costituzionalisti

Abbiamo chiarito i dubbi sulla natura della dichiarazione dello stato di emergenza, guardando alle ragioni del suo prolungamento. Ma tali posizioni non sono condivise da tutti, non soltanto per ragioni politiche ma anche in punta di diritto. La voce più dura viene dal giudice emerito della Corte Costituzionale Sabino Cassese, il quale muove però dal presupposto discutibile che la pandemia sia sotto controllo e quindi, di per se, no vi sarebbe alcuna emergenza: <<Protrarre lo stato di emergenza costituisce una forzatura, sia illegittima, sia inopportuna. Illegittima perché dichiarare lo stato di emergenza quando un’emergenza non c’è, vuol dire adottare un atto amministrativo carente del suo presupposto. Inopportuna perché produce tensioni invece di invitare alla normalità, con gravi conseguenze per l’economia. Inoltre, è anche sproporzionata, perché per acquistare i banchi monoposto e le mascherine per le scuole — queste le motivazioni addotte per spiegare la proroga dell’emergenza — vi sono procedure urgenti, previste dalle norme esistenti. Infine, qualora veramente si presentasse una situazione di emergenza, che richiede interventi rapidi, in non più di un’ora si potrebbe riunire il Consiglio dei ministri, a cui spetta la dichiarazione dello stato di emergenza.>>

Preoccupato è anche Michele Ainis, uno dei migliori costituzionalisti del nostro Paese, sottolineando come l’uso dei DPCM abbia pregiudicato le nostre libertà costituzionali, ponendo anche non banali dubbi sull’estensione dello stato di emergenza: <<E’ la prima volta che lo stato di emergenza riguarda tutta l’Italia. Non è circoscritto geograficamente. Questa è già un’anomalia enorme. Partendo da questo stato di emergenza si possono emanare delle ordinanze in deroga a qualsiasi legge dello Stato. E questo è abnorme. (…) la decisione sull’emergenza non può essere raccontata come una decisione marginale, o amministrativa: per me è la scelta più politica che si possa adottare.>>

La motivazione politica che ha portato alla scelta di percorrere la strada dei DPCM è figlia di due elementi. 1) Il Parlamento italiano, al contrario di quello Europeo, non è ricorso al voto da remoto (online) e l’approvazione delle leggi di conversioni dei decreti erano a rischio di tardiva approvazione, che avrebbe causato la decadenza dei decreti poiché è vietata la reiterazione (cioè presentare nuovamente lo stesso decreto).

2) La paura di sgambetti da parte dell’opposizione. Infatti i partiti avevano deciso ufficiosamente tra loro di presentare i propri parlamentari in aula in numero ridotto per evitare assembramenti e quindi limitare il rischio contagio tra gli onorevoli. Ma, in delle votazioni, l’opposizione è venuta meno all’accordo facendo entrare l’intero gruppo parlamentare (Fratelli d’Italia) per votare e mettere sotto il Governo. Per non rischiare il caos si è allora scelto di ricorrere ai DPCM e non ad altri decreti legge.

Successivamente la Corte Costituzionale ha però chiarito che in condizioni eccezionali – quando il parlamento non è in condizione di approvare la conversione per cause di forza maggiore – la reiterazione è ammissibile. E il governo ha accettato la richiesta di sottoporre preventivamente i DPCM al Parlamento. Insieme alle perplessità mosse dal PD e da Italia Viva all’interno della maggioranza, si è posto un freno all’utilizzo dei DPCM, così da rientrare dall’eccezione. Ciò non smorza i toni dei giuristi critici, i quali anzi vedono in tale dinamica la prova che la scelta di utilizzare i DPCM sia stata politica e non tecnica.

Il costituzionalista Michele Ainis

Sul punto incalza ancora Ainis: <<Le libertà sono garantite con forza di legge. Derogarle con il DPCM è stata una violazione costituzionale. (…) il confine del DPCM è quello dell’atto amministrativo, non di un atto normativo. La legge vale per tutti. Mentre un intervento amministrativo è un atto individuale e concreto. Durante l’emergenza Covid questo paletto è saltato. Si incideva sulle libertà individuali dalla circolazione al culto senza un voto del Parlamento. E’ stata una violazione delle libertà costituzionali.>> Infatti I DPCM hanno vari vizi, tra cui il fatto che non passano al vaglio preventivo del Quirinale e successivo delle Camere.

Politica e non tecnica sarebbe anche la proroga dello stato di emergenza. Vero è che la situazione nel mondo è ancor critica e che la pandemia è tutt’ora in corso, ma è pur vero che da diverse settimane la situazione sia stabile e quiete. Le nostre tipiche attività, dal diritto alla circolazione al lavoro, sono riprese e, mantenendo comunque attenzione e precauzioni, siamo tornati in parte alla nostra vita precedente.

Riflessioni

La giustificazione per cui lo stato di emergenza sia necessario al fine di derogare alla legge per velocizzare passaggi operativi che altrimenti resterebbero impantanati nella burocrazia, ci consegna il triste quadro che da anni rappresenta in Italia. Blocchi, ritardi, meccanismi farraginosi, leggi giuridicamente mal redatte ed incertezza del diritto. Non riuscendo a risolvere questi problemi atavici del Paese, da sempre solo la deroga, l’eccezionalità, l’emergenza sono in grado di smuovere anche i più banali passaggi amministrativi.

Il virus non è sconfitto, non siamo usciti per sempre dall’incertezza della natura, abbiamo superato il momento finora più arduo e speriamo anche l’ultimo ma non possiamo prevedere il futuro. Ora conviviamo con il virus, ci prepariamo attrezzandoci per prevenire focolai e situazioni a rischio che potrebbero farci ripiombare nell’incubo. Proprio per questo dobbiamo cogliere come l’emergenza vada ricondotta nell’ordinario anche nei suoi passaggi istituzionali. Il ricorso permanente all’emergenza smorza l’azione per il futuro e denota l’incapacità di riformare lo Stato per far si che l’ordinario sia in grado di fronteggiare la nuova realtà.

Dovessimo avere continui aumenti e diminuzioni dei contagiati per anche più di un anno non potremmo certamente richiamare strumenti d’emergenza perpetuamente. Il virus potrebbe accompagnarci ancora per molto tempo, quello che non ha funzionato va riformato anziché tamponare semplicemente la ferita. Non è facile certo, ma è ciò che è chiamata a compiere la politica, è la sfida imprevedibile delle democrazie occidentali nel nostro tempo. Continuare a sfilacciare i fili dello Stato di diritto può portare a lungo termine a pericolose conseguenze, in particolare quando il popolo è ebro e l’esecutivo spregiudicato. La costituzione non si salva da sola, grazie alla sua forza ed essenza rigida nonché alle istituzioni preposte alla sua salvaguardia. Si salva con l’impegno di ciascun attore, dalla maggioranza all’opposizione politica, dalla magistratura alla pubblica amministrazione, dagli imprenditori ai lavoratori, dei cittadini.

La Carta riconosce i nostri diritti ma anche i nostri doveri, non dobbiamo dimenticarlo; ogni decisione in un verso o per l’altro va presa con senso di responsabilità verso gli altri. Zagrebelsky su Repubblica ha scritto che l’eccezione è sovversiva mentre l’emergenza serve per rientrare il più presto possibile alla normalità. Facciamo si che l’emergenza non diventi eccezione.

Giorgio Mineo

Fonti:

http://www.governo.it/it/articolo/comunicazioni-del-presidente-conte-parlamento-intervento-al-senato/14992

https://oggiedomani.substack.com/p/lo-stato-di-emergenza-non-garantisce

https://www.ilpost.it/2020/07/11/stato-di-emergenza-coronavirus/

https://www.ilfattoquotidiano.it/in-edicola/articoli/2020/07/30/stato-demergenza-perche-non-e-dittatura/5884703/

https://www.corriere.it/politica/20_luglio_28/cassese-governo-basta-forzature-si-torni-normalita-c9b3027c-d10a-11ea-b3cf-26aaa2253468.shtml

https://www.laverita.info/quella-di-conte-e-una-enorme-anomalia-2646831676.html

https://rep.repubblica.it/pwa/generale/2020/07/28/news/non_e_l_emergenza_che_mina_la_democrazia_il_pericolo_e_l_eccezione-263124768/

https://oggiedomani.substack.com/p/la-repubblica-di-conte

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