La legislazione al tempo dell’emergenza sanitaria: c’è davvero una crisi delle procedure democratiche?

Limitazioni alle libertà di movimento, di iniziativa economica, di riunione e di associazione; interruzione o sostanziali rimodulazioni di pubblici servizi; ricorso straordinario all’indebitamento pubblico in un’economia che, all’improvviso, si regge prevalentemente sugli ammortizzatori sociali, anch’essi parecchio innovati.

Si tratta, com’è noto, di alcune delle soluzioni eccezionali adottate dal Governo per fronteggiare la grave emergenza sanitaria in atto.

Ebbene, la loro spiccata capacità di stravolgere la vita quotidiana di ognuno di noi rappresenta di certo il segno più tangibile della “compressione democratica” resasi necessaria e di cui la stessa emergenza è al contempo limite e misura. 

Il prodigio del “governo del popolo” sta tutto qui, nella sua straordinaria capacità di munirsi di meccanismi di protezione che ne alterano pro tempore la natura, al solo scopo di conservare se stesso. Dopotutto, la tutela della salute pubblica è uno dei sommi interessi protetti dall’ordinamento, la cui crisi richiede una reazione, anche in termini di bilanciamento con altri principi e diritti, pari alla centralità che le appartiene. 

Non si tratta, tuttavia, di una questione meramente contenutistica, finalizzata, cioè, a definire i termini del summenzionato bilanciamento, ma è necessario che si guardi anche ai profili formali, e cioè alle fonti del diritto a cui si è fatto ricorso per creare l’assetto normativo vigente. Infatti, pur non condividendo letture esclusivamente “procedurali” della democrazia, è innegabile che tale forma di governo, in Italia come altrove, conosca percorsi politico-decisionali capaci di discostarsi da quelli “canonici” per soddisfare le preminenti esigenze del caso concreto, che altrimenti finirebbero per essere irrimediabilmente frustrate.

L’emergenza da COVID-19 ha sùbito messo in chiaro l’importanza di una reazione immediata che di certo non sarebbe stata possibile mediante la legge formale. È vero che gli interessi in gioco sono talmente alti da far ritenere necessario il confronto nella sede parlamentare, massima concretizzazione delle democrazie rappresentative, ma è altrettanto vero che le modalità e, soprattutto, le tempistiche della fonte in esame ne avrebbero oltremodo svilito l’efficacia, fino a renderla se non inutile quantomeno dannosa.

Il Decreto legge.

Ed è qui che si innescano i citati meccanismi di protezione. Il secondo comma dell’art. 77 Cost. formalizza, infatti, il potere in capo al Governo di adottare, esclusivamente in casi di necessità e urgenza, “provvedimenti provvisori con forza di legge”, che, pur essendo immediatamente efficaci, devono comunque essere sottoposti al vaglio delle Camere, che entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione devono convertirli in legge, a pena di inefficacia ex tunc. Un atto normativo, dunque, che, a causa della propria paternità, nasce fuori da logiche democratiche propriamente dette, ma che possiede da subito la “forza della legge” perché è fisiologicamente destinato a diventare tale dopo il passaggio parlamentare.

Non vi è da stupirsi se il quadro normativo dell’emergenza sanitaria in atto trovi al proprio apice, almeno sino ad oggi, tre differenti decreti legge: il D.L. 23 febbraio 2020, n. 6 (“Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”), il D.L. 2 marzo 2020, n. 9 (“Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”) e il D.L. 9 marzo 2020, n. 14 (“Disposizioni urgenti per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale in relazione all’emergenza COVID-19”).

Dall’analisi dei provvedimenti testé menzionati è possibile trarre tutti i profili di adeguatezza dello strumento normativo in relazione al contesto. Esso, infatti, è dotato di un procedimento che abbatte i tempi di approvazione, anche perché privo del momento di confronto con le minoranze; al contempo, tuttavia, si muove nel sistema delle fonti come se fosse una legge, e ciò in termini di rapporto con le altre fonti primarie e, soprattutto, con la Costituzione.

Invero, sotto tale ultimo profilo, in un sistema democratico come il nostro, la deroga a libertà garantite dalla Carta se, dal punto di vista eziologico, è possibile al verificarsi di situazioni emergenziali, d’altro canto richiede, sul piano formale, proprio un atto che abbia la forza della legge.

È emblematico, in questa direzione, il D.L. 23 febbraio 2020, n.6 che all’art. 1 autorizza le autorità competenti “ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica”, rappresentando, pur in maniera non tassativa, in cosa potrebbero consistere dette misure (ex multis, “divieto di allontanamento dal comune o dall’area interessata”; “divieto di accesso al comune o all’area interessata”; “sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi  natura”).

I D.P.C.M.

La peculiarità dell’opzione normativa prescelta risiede, tuttavia, nell’art. 3 del D.L. cit. L’attuazione delle misure di contenimento, infatti, viene rimessa a “uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri”, fonti di rango sub-legislativo, pura espressione del potere esecutivo e quindi al di fuori del circuito democratico. In altri termini, quegli stessi provvedimenti che definiscono modi e tempi dell’esercizio di alcune delle nostre libertà fondamentali non transitano, né mai lo faranno, dal consesso parlamentare.

Siamo, dunque, di fronte a una pericolosa contorsione democratica?

Invero, in punto di diritto, a legittimare l’intervento della fonte secondaria è proprio, tramite il meccanismo del parametro interposto, il decreto legge, che di fatto prevede, seppur genericamente, la possibilità di derogare a diritti e libertà fondamentali, ma lo fa, per così dire, “in bianco”, demandando ai DPCM la normativa di dettaglio.

È chiaro che una soluzione di questo tipo crei comunque non poche perplessità a causa dell’accrescimento delle potestates del Governo in ambiti generalmente rimessi al Parlamento. Ma, lo si è già detto, in questo caso è l’emergenza sanitaria che fissa i limiti e la misura della “compressione democratica”.  Ed infatti, da un punto di vista procedurale, il ricorso ai DPCM, anziché ai decreti legge, abbatte ulteriormente i tempi di approvazione, semplifica le modifiche, le correzioni, gli adeguamenti e le proroghe, fornisce, in altre parole, lo strumento “più snello” che il sistema conosca.   

Bisogna chiedersi se in questo momento l’esigenza di garantire il “distanziamento sociale”, alla luce dei dati provenienti dalla comunità scientifica e della drammatica situazione in atto nel nostro paese, richieda davvero un confronto democratico, o se, come pare, sia un dato pacificamente acquisito e condiviso dalla collettività tutta, che necessita solo d’interventi certi e immediati.

Non mancano, comunque, cautele atte a fronteggiare eventuali abusi o defezioni, che pur potrebbero celarsi dietro atti normativi di questo tipo. Oltre alla più generica responsabilità politica assunta dal Governo di fronte al Parlamento, su di essi è esercitato un controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei Conti e rimangono ferme le tutele successive in sede giurisdizionale. 

È la plastica rappresentazione, insomma, di un sistema che non rimane imbrigliato nelle proprie procedure quando queste diventano inadatte, e quindi nocive, alla protezione degli interessi dell’unico titolare della sovranità, il dèmos. 

Così, Stefano Nasetti sintetizza la questione ne “Il lato oscuro della luna”:

“In democrazia vince la maggioranza, ma quando si parla di scienza o cosa sia reale e cosa no, l’evidenza dei fatti è quella che stabilisce chi ha torto e chi ha ragione”.

Francesco Giacalone

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